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科层制政府组织结构与互联网治理困局 来源:中国社会科学网 时间:2015-11-10

从组织社会学视角而言,我国政府组成系统始终是一个严密且复杂的科层制组织:通过层级化把整个行政区域切成了块块,又通过各层级对应的部门化把块块切成了条条,从而形成了“条”“块”结合的体系。从横向上看,中国政府科层则由一个个系统、区域或部门构成。从纵向上看,它是由一个权力等级的金字塔构成,政府机构层级和数量都非常庞大。每一级政府都有几套班子,形成一个纵横交错的科层网络。

相关高层决策者也在制度主义的“路径依赖”中从一开始就将这种“条”“块”结构基本照搬和移植到互联网上,“中国是少数以独立的法律来控制网上言论的国家之一。这些法律规定实际上还是把互联网等同于传统媒体,就像对待传统媒体一样来对待互联网;在某些方面,对网络信息传播的监管和限制,还超过了对于传统媒体的监管和限制力度。”1(参见下表)然而这种做法无论从横向还是纵向来看,都存在着各种问题。


20142月以来的中国互联网主要治理机构

           
 

牵头部门

 
 

中央网络安全和信息化领导小组

 
 

综合管理机构

 
 

中宣部、中央网络安全和信息化领导小组办公室/国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、国家工商总局

 
 

专项管理机构

 
 

文化部、教育部、国家新闻出版广电总局、国家版权局、国家安全部、国家保密局、药品监督管理局、中国人民银行、全国扫黄打非办公室、中央文明办、中国关心下一代工作委员会

 















从横向上看,政府科层由一个个系统、区域或部门构成,容易造成管理学中的所谓“公用地”悲剧:将意识形态归属宣传部门,行政部门职权则分为互联网行业主管部门、网络文化主管部门、安全监管部门、市场监管部门、参与管理部门等五大系统,初步统计共涉及31个部门。“谁建设谁负责,谁运营谁负责”的方式,在实际操作中,变成了对中国互联网的发展战略、参与全球互联网治理体系的建构与调整等重大问题、隐含的公共危机、公共矛盾、暗流涌动的公共弊端“谁都想问”、“谁又都不问”之所谓“九龙治水”局面。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将其界定为:“面对互联网技术和应用飞速发展,现行管理体制存在明显弊端,主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。”具体而言:

一是信息的垄断与失真。有学者认为,中国的政体是一种“分散的集权主义”政体,任何既定职位上的官员都有几个不同的上司,解决一个问题不仅需要一个部门的努力,还需要其他部门的行动。“中国政治管理结构中的这种权力分散,使得某个人阻挠重要政策的采纳或成功实施变得相对容易了,特别是由于同级单位(和官员)不能彼此发布具有约束力的命令。”2 “分散的集权主义”造成了的部门协调困难和信息传递之难。政府部门或机构众多,纵横交错,政治信息的传播为这样一个科层制所垄断和切割,科层内部及科层内外的沟通十分困难。

二是职责交叉现象严重,跨部门协作困难。网上信息形态复杂多样,形式上互有融合,内容上互有交叉。网络新闻、网络游戏、网络论坛、网络视听节目等网上信息管理,大都涉及多个部门参与,大量日常管理工作需要多个部门协调,多头管理、推诿扯皮现象突出,行政成本难以估算。

三是管理职责和管理手段脱节。网络基础资源管理、网站接入管理、网站业务审批、网络监控技术手段、境外网站封堵手段等均分散在不同部门,掌握资源和手段的部门不负责网上信息管理,负责信息管理的部门不掌握资源和手段,致使管理效率低下。以手机媒体管理为例,中央外宣办、国家新闻出版广电总局等部门均承担监控和查处有害信息职责,但手机媒体行业管理部门为工信部,监控手段在工信部的国家计算机网络和信息安全管理中心,新闻宣传管理部门难以掌握手机媒体传播的信息。

而在纵向方面,在世界范围内,以行政机构为主体的治理结构程度不同地面临着“委托一代理”的难题。尽管有学者认为互联网给科层制的中国政府结构带来了民主化因素,促使“不同级别的政府部门(条与条之间,块与块之间)也更多使用互联网进行办公或进行内部沟通,这也大大改善了政府科层内部的信息沟通,同样也使不同级别的政府之间的可观察性大大提高。这即是基于互联网技术的现代电子政务带来的政治沟通革命。”3 但是基于权威分权、地方利益以及地方主要官员个人升迁的机会想象等诸多逻辑因素合成的“委托—代理”问题并未消失,反而以一种“信息机会主义”方式重新出现在地方政府以及相应的各级部门、机构或区域中。

在网络管理上,地方政府会对利害关系进行计算,进而趋利避害。其管制互联网的逻辑一是仕途和政绩考虑,二是寻租和利益考虑。4 经济学家奥利弗·威廉姆斯1985年把这种趋利避害的利益计算称为“机会主义”,并将之定义为“自我利益的狡诈行为”,而“信息机会主义”可以指称在信息不对称的情况下那些为了自我利益而进行相应的信息筛选与加工的行为或行为体系。

在公权滥用诱致型新媒体事件中,地方政府有关部门主要采取的行为方式与行为模式有:事件爆发阶段,或采取“沉默—控制式”模式,选择沉默并控制有关事件的信息传播,与公众和媒体的互动严重缺乏和滞后,或者采取“澄清—定性式”行为模式,主动澄清信息,先入为主地给事件定性;事件蔓延阶段,部分地方政府部门继续采取“沉默—控制式”,有些地方政府还采取“压制式”行为模式,采取负面化的框架定性公众的事件参与行为,甚至企图运用行政力量“压制”公众的事件参与,其与公众、媒体的互动被阻隔;事件平息阶段,应对失当的地方政府采取“被动式”行为模式,或沉默或被动地回应社会关切与公众质疑,常常导致事件进一步失控,上级政府主动或被迫介入处理事件,采取“事件处理式”或“纠错问责式”行为模式,问责下级政府并回应公众与媒体质疑 5 。在此类事件中,地方政府之所以采取“沉默—控制式”、“澄清—定性式”、“压制式”模式、“被动式”等行为模式,以权威分享、利益分享为优先考量的“信息机会主义”行为机制是主要的动机逻辑。

作为潜在的被批评者,地方政府需要在第一时间了解和判断舆情,纷纷在舆情监测领域加大投入。据不完全统计,至2013年底,国内涌现出800多家舆情监测和软件企业,并且这个数字还在不断“疯长”中。许多地方政府,把舆情监测作为“监控”手段来使用:发现问题后第一时间想到的不是如何正确解决问题,而是如何“灭火”。

由此看来,以自由、共享、“去中心化”为基本价值诉求的互联网虽然迫使中央政府、地方政府、互联网企业以及6.68亿中国网民成为政治权力、社会权力游戏中的共同“玩家”,但是种种权力与利益选择逻辑却放大了中央—地方之间的“委托—代理”难题,也成为近年来一次又一次“网络群体事件”爆发并冲击中央政府合法性和国际形象的导火索。

互联网治理的核心目标应明确为保持互联网的开放创新特性,从而使互联网能够持续为人类社会发展、创新国家的建立做出贡献。但是要想真正为互联网发展设定一个有利于保持互联网长期的开放性治理框架,却并非易事。因为在保持互联网长期开放性的治理努力过程中,会触动各种既有集团的利益。因此,以保护互联网开放性为主旨的互联网治理将面临来自利益可能因此受到影响的相关各方的掣肘。

说到底,互联网治理的成功与否必须有赖于组织结构与权力结构的创新性改革。2014年相继成立的中央网络安全和信息化领导小组以及中央网络安全和信息化领导小组办公室(简称“中央网信办”或“国信办”)正是创新改革的开始,标志着中国互联网管理体制顶层设计的搭建完成,体现了高层保障网络安全、推动信息化发展的决心。


注释:

1.胡泳:《众声喧哗:网络时代的个人表达与公共讨论》,广西师范大学出版社2008年版,第318页。

2.李侃如:《治理中国:从革命到改革》,胡国成、赵梅译,中国社会科学出版社2010版,第190页。

3.潘祥辉:《去科层化:互联网在中国政治传播中的功能再考察》,《浙江社会科学》,20111期。

4.李永刚:《我们时代的防火墙:网络时代的表达和监管》,广西师范大学出版社,2009版,第163-165页。

5.吴世文:《新媒体事件的框架建构与话语分析》,山东教育出版社2014年版,第147-148页。

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